Административные правонарушения взыскание убытков
17 июля 2020 года было опубликовано значимое Решение Конституционного Суда, касающееся аспектов российского законодательства, связанных с компенсацией убытков, возникших в результате несправедливых административных санкций.
Эксперт из Юридической Академии Виталий Исаков осветил это решение в своём комментарии.
Решение Конституционного Суда подчеркнуло конституционную значимость норм, регулирующих возмещение ущерба для лиц, пострадавших в процессе рассмотрения дел об административных нарушениях.
Такие правила применяются на усмотрение индивидуума, в отношении которого производство по делу об административном нарушении было неправомерно.
Важно отметить, что выводы Суда касаются двух специфических случаев:
прекращения дела из-за отсутствия события (состава) административного нарушения или из-за недостаточности доказательств для вынесения решения (согласно пунктам 1 и 2 части 1 раздела 24.5 и пункту 4 части 2 раздела 30.17 КоАП РФ).
К другим обстоятельствам, например, возмещению ущерба при прекращении производства по устаревшим законам или истечении сроков давности, это решение применяется только теоретически.
Граждане, незаконно привлеченные к административной ответственности, часто стремятся скорее аннулировать неправомерные административные решения и прекратить утомительные взаимоотношения с государственными институтами.
Большинство считают успехом завершение административных процедур и возвращение к нормальной, не обремененной судебными разбирательствами жизни.
Лишь немногие решаются на повторный спор с государством, на этот раз с целью привлечения его к ответственности за ошибки должностных лиц в ходе дел об административных нарушениях.
Возможность такого взаимодействия как раз отражена в документе Конституционного Суда.
Обзор Решения Конституционного Суда выявляет его сложность:
текст объединяет три различных процедуры возмещения ущерба, каждая из которых связана с определенным типом убытков, причиненных государственными действиями.
Весомая часть текста направлена на детализацию критериев анализа.
Основная же его часть затрагивает трактовку законодательных положений и их реализацию в конкретных случаях заявителей. Несколько статей Конституционным Судом были исключены из рассмотрения.
В итоге сложилась полезная, хотя и ограниченная по действию позиция, которая, учитывая сложность формулировок, может встретить проблемы при практическом применении.
В качестве основополагающего принципа Конституционный Суд опирался на комбинацию положений разделов 2, 45 и 53 Конституции. В частности, во втором абзаце пункта 2 Постановления поднимается вопрос о необходимости государственной защиты граждан от действий самого государства, а также о важности эффективности таких защитных механизмов:
Согласно статьям 2 и 45 (часть 1) Конституции РФ, государство обязано не только признавать и защищать права и свободы граждан, но и создавать эффективные правовые инструменты для устранения любых нарушений, включая те, что произошли со стороны государственных органов и должностных лиц.
Конституция РФ гарантирует каждому право на защиту своих прав любыми законными методами (статья 45, часть 2) и на возмещение ущерба государством в случае незаконных поступков (или бездействия) его органов или должностных лиц (раздел 53).
В основе рассмотрения Конституционного Суда лежат начальные принципы, укрепленные ссылками на важность обязательств государства по обеспечению эффективного правового восстановления для лиц, несправедливо привлеченных к ответственности.
Государство должно обеспечивать компенсацию как материального, так и морального ущерба, включая возможность выплат из госбюджета (согласно Постановлению от 2 марта 2010 года № 5-П). Суд подчеркивает, что механизм считается эффективным, когда он позволяет гражданину полностью возместить ущерб, понесенный из-за неправомерных действий административных органов.
Этот принцип имеет несомненное значение.
Однако желательно, чтобы Конституционный Суд применял его не только в контексте целей механизма компенсации ущерба, но и для определения самой процедуры его функционирования.
К сожалению, и на этот раз конкретика осталась за рамками решения, оставив широту толкования законодателю.
Конституционный Суд уточнил, что подлежат возмещению не только прямые убытки, такие как оплаченные штрафы и сборы, но и более обширный ущерб, включая моральный вред.
Важно учитывать, что к имущественному ущербу относятся все затраты, понесенные гражданином в связи с процессом рассмотрения дела об административном нарушении, в том числе расходы на юридическую помощь и экспертизу.
Тем не менее, Суд не указал на проблемы в законодательстве, связанные с необходимостью взыскания ущерба, возникшего из одного события, в рамках трех различных процессов – административного, гражданского и бюджетного.
При этом каждый из четырех типов ущерба (издержки, расходы, вред, уплаченные штрафы и пошлины) влияет на процедуру его возмещения.
В своем недавнем решении Конституционный Суд подчеркнул, что текущее законодательство РФ об административных нарушениях ограничивает возмещение расходов до тех, которые классифицируются как «издержки по делу» по разделу 24.7 КоАП РФ.
Эти расходы включают платежи, сделанные свидетелям, потерпевшим, их представителям, понятым, экспертам, переводчикам и прочим, а также расходы на проезд, проживание вне дома, обработку и транспортировку физических доказательств и предметов, связанных с правонарушением.
Однако юридические гонорары, уплаченные штрафы, и затраты на сбор доказательств, включая расходы на экспертизы, не включены в этот список по Кодексу.
Исходя из этого, Конституционный Суд разграничил их как отдельные расходы.
С одной стороны, Кодекс не предусматривает обязательства государства компенсировать ущерб, возникший из-за этих расходов. Однако, с учетом другой точки зрения, конституционный принцип подразумевает необходимость эффективного правового восстановления для тех, кто стал жертвой неправомерных действий государства, влекущее за собой обязательность возмещения причиненного ущерба государством.
В характерном для себя стиле, Конституционный Суд разрешает противоречия не через прямое утверждение конституционных ценностей, а путём систематического толкования норм права – давая указания на то, как закон должен интерпретироваться для обеспечения его взаимной согласованности.
Вопрос о том, насколько законодательный комплекс способствует защите прав граждан, Конституционный Суд решил не изучать.
Согласно Суду, в КоАП нет чётко определенной системы для регулирования компенсации вреда в случаях, когда процесс по административному делу прекращается, подразумевая невиновность лица.
Суд считает это не плюсом, не минусом, а просто особенностью законодательной политики.
По мнению Суда, законодатель имеет возможность упростить процедуры восстановления прав граждан, но в тексте не указывается, что это также является его обязанностью.
Конституционный Суд делает вывод, что компенсация расходов, которые не перечислены в КоАП и других отраслевых документах, по общему правилу должна производиться в контексте гражданско-правовой ответственности. Это означает, что если определённая категория расходов не упомянута в Кодексе в контексте административных дел, их возмещение осуществляется в соответствии с нормами разделов 15, 1069 и 1070 ГК РФ. Впрочем, благодаря решениям Судебной инстанции, граждане не всегда обязаны демонстрировать вину должностных лиц.
Касательно расходов, связанных с административными делами, также можно упомянуть уплаченные административные штрафы и госпошлины.
В этом контексте, Конституционный Суд показывает на то, что законодательство ясно определяет механизмы возмещения таких расходов через специализированное регулирование, установленное в пункте 2 раздела 160.1 БК РФ.
В условиях существующего правового поля, лицо, стремящееся возместить расходы на юридическую помощь, оплаченный и затем отменённый штраф, расходы на экспертизу, эвакуацию и хранение автомобиля, моральный вред и утраченное время, сталкивается с необходимостью обращения в различные юридические инстанции.
Это включает в себя компенсацию по нормам КоАП в процессе рассмотрения административного дела, в гражданском судопроизводстве и через механизмы, определенные Бюджетным кодексом и регулятивами Минфина, что подразумевает прохождение трех разных юридических процедур.
Одной из проблем такой системы является увеличение затрат на получение компенсации.
В гражданском процессе каждый участник обязан подтвердить свои доводы, что может быть сложным, особенно когда речь идет о многочисленных должностных лицах, каждое из которых вносит свой вклад в неправомерное привлечение к ответственности:
от издания недостаточно качественных нормативных актов до оформления протоколов, представления доказательств, оценки материалов дела и рассмотрения жалоб.
Установить ответственность каждого из них и долю их вины бывает непросто, а законодательство не облегчает процесс доказательства.
Конституционный Суд уточнил, что для взыскания в гражданском процессе расходов, не упомянутых в Кодексе об Административных Правонарушениях (например, для завершения процедур адвокатских услуг или проведения экспертиз достаточно факта окончания рассмотрения дела о нарушении административного законодательства. Суд подчеркнул, что для взыскания с государства таких расходов не требуется доказывать вину должностных лиц:
Отсутствие доказательств о незаконности поступков (бездействия) государственных органов или вины должностных лиц в привлечении к административной ответственности не является препятствием для возмещения расходов лицам, в отношении которых дела были прекращены по основаниям, указанным в пунктах 1 или 2 части 1 раздела24.5 (отсутствие события или состава административного правонарушения) или п. 4 части 2 раздела 30.17 КоАП РФ (в связи с недоказанностью обстоятельств, послуживших основанием для вынесения соответствующих постановлений и решений по жалобам).
В контексте возмещения ущерба, нанесенного в процессе административного привлечения, граждане сталкиваются с задачей доказательства вины государственных структур или должностных лиц.
Рассмотрение механизмов компенсации расходов, включая суммы, уплаченные в виде штрафов и сборов, отличается от процедур восстановления морального и материального ущерба через гражданское судопроизводство, где ключевую роль играют разделы 1069 и 1070 ГК.
Согласно стандартной интерпретации статьи 1069, граждане и организации имеют право на возмещение вреда, вызванного неправомерными действиями госорганов, при условии доказательства вины должностных лиц.
Закон 1070, в свою очередь, устраняет необходимость доказывания вины для определенных случаев незаконного административного воздействия, таких как административный арест или приостановление деятельности организации.
По сути, Конституционный Суд разъяснил, что раздел 1070 ГК не ограничивает возможности возмещения ущерба лишь указанными в ней основаниями.
Ее цель – предоставить более простой способ доказывания вина госорганов в определенных случаях.
В ситуациях, не охватываемых статьей 1070, применяется общий порядок статьи 1069, требующий от граждан подтверждения вины государственных структур и должностных лиц.
В своём решении Конституционный Суд не углубился в детали относительно того, какие доказательства могут указывать на вину для возмещения ущерба, который не относится к категории расходов, а также не уточнил критерии доказательства вины. Оставалось неясным, несёт ли ответственность должностное лицо, действующее по нелегитимной инструкции. Вероятно, эти вопросы выходят за рамки компетенции Конституционного Суда в данном случае. Однако, включение в решение примеров, иллюстрирующих вину должностных лиц, могло бы облегчить процесс взыскания затрат, вызванного неправомерными поступками.
Значительным является также подход Суда.
К рассмотрению вопроса о возмещении эмоционального ущерба в ситуациях необоснованного административного привлечения.
Суд определил «эмоциональные страдания от нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны госорганов и должностных лиц» как основание для морального вреда, что расширяет классическое понимание морального вреда в Гражданском кодексе, традиционно ограниченного физическими и нравственными страданиями, включая теперь и эмоциональные переживания.
Однако, Конституционный Суд не определил другие потенциальные основания и не установил конкретный стандарт доказательства установления психологического ущерба в подобных ситуациях.
В своем рассмотрении института возмещения ущерба, связанного с делами об административных правонарушениях, Конституционный Суд не уточнил детали по поводу конституционности статьи КоАП РФ, касающейся 'Издержек по делу об административном правонарушении' (24.7), обосновывая это тем, что эта статья не касается правовых отношений заявителей.
По техническим причинам, Суд нашел, что в административных случаях физических лиц, расходы, указанные в законе как издержки, покрываются бюджетом, а не самими лицами, подвергшимися ответственности, и, следовательно, права заявителей не нарушены.
Затраты регулирования действий по перемещению транспортного средства в деле заявителя осуществляется с использованием другой специализированной процедуры статьей КоАП РФ, которая также возлагает издержки на бюджет в случае прекращения производства по причинам, указанным в статье.
Однако можно утверждать, что затраты на эвакуацию и хранение транспортного средства по сути являются частью издержек на хранение и перевозку предметов административного правонарушения.
Таким образом, Суд мог бы более глубоко разъяснить конституционно-юридическое значение всей концепции издержек и пояснить, почему не все виды расходов включены в перечень издержек.
Конституционный Суд также высказал мнение, что в случаях закрытия рассмотрения дел по вопросам административных правонарушени, если поступки лица не включают в себя элементов административного правонарушения, затраты на перемещение и хранение задержанного автомобиля не должны возлагаться на гражданина.
Он имеет право на возврат средств от владельца штрафстоянки через гражданско-правовое производство или в соответствии с законодательством субъекта РФ. Однако Конституционный Суд допустил неточность, утверждая, что часть 10 раздела 27.13 КоАП РФ предусматривает возврат уплаченных денег, тогда как она на самом деле регулирует только возврат транспортных средств.
Таким образом, фактически единственным доступным путем является подача иска об истребовании неосновательного обогащения.
Замечательным является тот факт, что Конституционный Суд, ссылаясь на своё Распоряжение от 18 июля 2008 года № 10-П, напомнил законодателям в Государственной Думе о необходимости соблюдения общих принципов права и различий между публичным и частным правом, учитывая при этом социальные, экономические и прочие важные факторы при формировании законов. Однако, Конституционный Суд не углубился в конкретные рекомендации относительно того, как эти принципы следует применять в контексте процедур возмещения ущерба по делам об административных правонарушениях.
Было бы ценным, если бы Суд предоставил руководство по формированию процедур, которые бы соответствовали выработанным им же ранее стандартам.
Это могло бы включать примеры на основе обсуждаемых норм, демонстрирующие, как должны быть реализованы законодательные положения в духе принципов, изложенных в Распоряжении Конституционного Суда от 18 февраля 2000 года № 3-П, которые подчеркивают, что цели эффективности государственной деятельности не должны ограничивать права и свободы. Кроме того, желательно было бы видеть в Постановлении анализ порядка возмещения ущерба, который должен соответствовать требованиям цивилизованного урегулирования споров в правовом государстве и учитывать пропорциональность и необходимость ограничений в защиту конституционных ценностей, как это указано в Постановлении от 15 ноября 2018 года № 42-П.
Конституционный Суд подчеркнул важность анализа действующего законодательства с точки зрения воплощения в нем конституционных принципов.
В результате, Суд утвердил наличие трех разных процедур для возмещения различных видов ущерба, возникающего в ходе изученияя дел об административных правонарушениях, включая издержки, уплаченные штрафы и пошлины, а также прямой ущерб.
Это привело к сохранению сложной системы, которая позволяет возмещать ущерб, если производство по административному делу было прекращено из-за неустановленности обстоятельств, послуживших поводом для привлечения к ответственности, или из-за отсутствия состава правонарушения. Для возмещения ущерба, не попадающего под категорию расходов, возникших в ходе дела, необходимо будет доказать вину.
Однако теперь законодательно закреплено право требовать от государства компенсацию любой затраты в соответствии с разделом 1069 ГК, в том числе за эмоциональные страдания, если административное дело прекращено из-за недоказанности обстоятельств или отсутствия признаков административного правонарушения.